关于《新疆维吾尔自治区司法鉴定管理条例(草案)(征求意见稿)》的起草说明

 

《新疆维吾尔自治区司法鉴定管理条例》(以下简称《条例》)被列为2020年自治区人大常委会和自治区人民政府立法计划中的调研论证项目。2020年4月,自治区司法厅启动了《条例》地方立法调研、起草等相关工作。目前《条例(草案)(征求意见稿)》已起草完毕,现就有关起草情况说明如下:

一、立法的必要性

(一)制定《条例》是健全统一司法鉴定管理体制的制度保障。司法鉴定制度是我国司法制度的重要组成部分,是公共法律服务工作的重要内容,是促进司法公正和社会公平正义的重要保障。根据2005年颁布实施的《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》)等法律规章,国家对申请从事法医类、物证类、声像资料类、环境损害类等鉴定业务的司法鉴定机构和司法鉴定人实行登记管理制度。近年来,党中央、国务院对司法鉴定管理体制改革作出重要决策部署,中办、国办印发《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》,要求整个司法鉴定活动都应有明确的法律依据。制定地方性法规有助于自上而下推进落实中央决策部署的落地落实,不断增强司法鉴定工作的法治化、专业化、科学化水平。

(二)制定《条例》是加强司法鉴定管理和推进法治新疆建设的重要内容。2005年,全国人大《决定》颁布后,国家层面的司法鉴定法一直未出台,最高人民法院、司法部等单位(部门)陆续出台了涉及司法鉴定工作的相关规章制度和规范性文件,自治区高级人民法院、自治区司法厅等单位(部门)也相继出台一些规范性文件。随着新时代我国诉讼制度和审判方式的改革发展,对司法鉴定执业活动和司法鉴定监督管理也提出了新的更高要求。现行的司法鉴定相关法律、规章和规范性文件较为原则、宏观和分散,在实践中难以有效操作和把握,有的颁布时间较早,已难以适应当前司法鉴定工作需要,亟需通过地方立法予以明确、补充细化。

近年来,自治区司法鉴定行业不断改革发展,目前全区法医、物证、声像资料、环境损害“四大类”司法鉴定机构有30家、司法鉴定人有476名。兵团管理的司法鉴定机构有5家、司法鉴定人有116名。侦查机关已备案登记的内部鉴定机构有104家、鉴定人有941名,在服务以审判为中心的诉讼改革,保障当事人合法权益,维护社会公平正义等方面发挥了积极作用。但是,全区司法鉴定行业发展也还存在一些突出问题,需要通过地方立法予以解决。一是全区司法鉴定服务资源布局不合理,发展不均衡,过于集中在乌鲁木齐市。二是司法鉴定机构和司法鉴定人准入、退出机制不健全,需要建立自治区统一准入考试、专业技能考评、专家评审制度。三是司法鉴定人队伍存在年龄结构比例失衡、高精专鉴定人才资源缺乏、鉴定人助理监管缺乏。四是司法鉴定执业活动不规范,司法鉴定人和司法鉴定机构存在违反鉴定程序、技术标准、文书案卷要求等违法违规行为,影响司法鉴定行业公信力。五是司法鉴定人出庭作证保障机制不完善。六是委托方、当事人、司法鉴定人和司法鉴定机构权利义务不明确的问题,容易因鉴定引发矛盾纠纷。七是司法鉴定管理与使用衔接机制不健全不到位,司法鉴定启动、出庭、采信、监管等信息归集共享机制尚未建立。司法鉴定人和司法鉴定机构诚信等级制度尚未建立,等等,这些问题的解决都需要法律法规的有力支撑。

(三)制定《条例》是适应新时代司法鉴定管理工作的迫切需要。2005年《决定》颁布后,部分省(区、市)结合各地实际相继出台了司法鉴定地方性法规,对加强和规范司法鉴定管理工作起到了积极作用。2017年7月,由习近平总书记主持的中央全面深化改革领导小组第三十七次会议审议通过了《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》,对司法鉴定管理提出了系列要求。2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》(中办发〔2019〕44号),提出要健全统一司法鉴定管理体制,加强司法鉴定管理与司法办案工作的衔接,健全鉴定人负责制,统一司法鉴定标准。建立健全评价机制。加强司法鉴定人员能力考核。推进制度建设。推动制定司法鉴定法,完善政府购买公共法律服务制度。全国各省(区、市)为落实中央关于司法鉴定和公共法律服务工作决策部署,加快了相关地方立法的制定与修订。截至目前,全国已有重庆、吉林、贵州、浙江、湖北、上海、黑龙江、四川等23个省(区、市)出台司法鉴定地方性法规,为自治区地方立法工作提供了经验借鉴,也使新疆司法鉴定地方立法显得更为迫切。

二、《条例(草案)》的起草过程

(一)立法依据。《条例(草案)》起草主要依据《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》《司法鉴定机构登记管理办法》《司法鉴定人登记管理办法》《司法鉴定程序通则》《司法部关于严格准入 严格监管 提高司法鉴定质量和公信力的意见》《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》等法律、法规、规章和规范性文件。自治区司法厅对有关司法鉴定法律、法规、规章和近五年各省(区、市)司法鉴定地方法规等资料进行收集、研究,明确《条例》立法调研内容和《条例(草案)》起草思路。

(二)立法调研。按照《自治区行政立法调研论证工作规范》,2020年4月至6月,自治区司法厅调研组通过实地走访、座谈交流、书面函询、查阅案卷、问卷调查和专家咨询等方式广泛征求各地各有关单位(部门)及社会各界意见建议,重点调研与司法鉴定管理相关的人大、审判、检察、公安(含交警部门)、司法行政、生态环境、保险监管等部门。对司法鉴定机构较多的伊犁、乌鲁木齐、喀什、阿克苏等地(州、市)开展实地调研,与当地法院、检察院、公安局、司法局、财政局、银保监局、司法鉴定机构、律师事务所等单位(部门)相关负责人座谈交流。调研组对调研情况进行梳理汇总、分析研究,进一步掌握全区司法鉴定行业发展现状,总结司法鉴定管理和执业活动的经验做法,查找制约和影响行业发展的突出问题,论证地方立法的必要性、可行性,形成《〈条例〉立法调研论证情况工作报告》,调研表明各地各部门都希望新疆能尽快制定一部司法鉴定地方性法规。

(三)草案起草。《条例(草案)》的起草是依据司法鉴定有关法律、法规和规章规定,根据健全统一司法鉴定管理体制要求,按照司法鉴定执业活动和监督管理实际,结合立法调研情况,立足司法鉴定行业发展存在的突出问题,借鉴各省(区、市)地方立法经验,综合研究起草《条例(草案)》,并在内部进行多次修改完善,相关条款已经基本成熟,具有一定的时代性、科学性、合理性和系统性。

三、《条例(草案)》的主要内容

《条例(草案)》共7章57条,包括总则、司法鉴定审核登记和名册管理、司法鉴定机构和司法鉴定人、司法鉴定活动和鉴定程序、监督管理和检查考核、法律责任、附则等主要内容:

(一)健全统一司法鉴定管理制度。一是实行自治区、地(州、市)司法行政部门两级管理制度,并体现“放管服”要求,赋予地(州、市)司法行政部门相应管理权(第四条、第二十条、第二十五条、第四十七条)。二是明确自治区与兵团司法行政部门属地管理和协调机制(第五条)。三是明确侦查机关鉴定机构及其鉴定人备案公告制度(第六条)。四是建立司法鉴定管理与使用衔接机制(第七条)。五是明确司法鉴定协会在自治区司法行政部门监督指导下开展行业自律管理(第十二条、第三十七条、第四十七条)。

(二)完善司法鉴定登记管理制度。明确审核登记的司法鉴定业务范围,完善司法鉴定审核登记制度,细化司法鉴定审核登记程序,细化司法鉴定机构和司法鉴定人审核登记条件,明确司法鉴定人和司法鉴定机构退出机制(第三条、第十四条至第二十三条)。

(三)细化司法鉴定机构和司法鉴定人的职责、权利和义务。规定司法鉴定机构不得擅自设立分支机构或者在登记执业场所外变相设立接案、代办、采样点等方式开展鉴定业务。司法鉴定机构应当享有与企业在贷款、税费减免等方面同等政策待遇(第二十五条至第二十八条)。

(四)规范司法鉴定执业活动和执业程序。细化和规范了鉴定活动涉及的委托受理、执业要求、终止鉴定、重新鉴定、疑难鉴定、鉴定复核、鉴定人出庭、档案管理、鉴定收费等鉴定程序,保障委托方、司法鉴定人、司法鉴定机构、当事人各方合法权益,提高司法鉴定质量和公信力(第二十九条至第四十条)。

(五)加强司法鉴定监督管理和检查考核。完善司法鉴定年度考核内容和要求。建立信息化管理平台,对鉴定案件实行统一赋码管理。建立司法鉴定机构和司法鉴定人资质能力和信用等级制度。建立错鉴假鉴监督管理制度,发挥办案机关使用、监督、纠错作用。建立鉴定人助理备案制度,建立干预司法鉴定活动报告制度(第四十三条至四十七条)。

(六)健全司法鉴定违法违规行为查处机制。明确司法鉴定机构、司法鉴定人、有关单位(部门)和工作人员违反相关法律法规的法律责任及处理机制(第五十条至第五十五条)。